Simon van der Aa

I. Introductie

| Vertrouwen is cruciaal voor bijna alle relaties. 

Ten minste, zo valt te lezen op de website van de Universiteit Utrecht, faculteit sociale wetenschappen. Om te waarschuwen voor de gevolgen van het niet-voldoen aan deze cruciale eis, staan er verder de volgende onheilspellende woorden:

| Wantrouwen is vaak het begin van het einde van relaties.[1]

Waar deze woorden wellicht bedoeld zijn voor een interpersoonlijke relatie, gelden ze evengoed voor veel grotere, interstatelijke relaties. Ook hier is wederzijds vertrouwen cruciaal; want waarom zou een andere staat jou ooit vertrouwen, als jij hen niet vertrouwt? Dit principe, wederzijds vertrouwen, ligt ten grondslag aan een van de belangrijkste Europese mechanismen voor het bestrijden van grensoverschrijdende criminaliteit: het Europees Aanhoudingsbevel (EAB, of EAW in het Engels).[2] Net als in een relatie komt het echter vaak genoeg aan op een test van vertrouwen; is dit gerechtvaardigd? En vertrouwen we alle 27 lidstaten van de Europese Unie evenveel? 

II. Het Europees Aanhoudingsbevel: functioneren en achtergrond

Tegen de achtergrond van de aanslagen van 9/11 en de toentertijd recente verdragswijzigingen, zag in 2002 het Kaderbesluit van de Raad 2002/584/JBZ het licht.[3] Het doel was voornamelijk om de lange uitvoeringsprocedures van grensoverschrijdende criminaliteit te versnellen, een doel dat het Kaderbesluit bereikt lijkt te hebben; de gemiddelde doorlooptijd van een uitleveringsprocedure was in 2015 43 dagen, ten opzichte van een gemiddelde van meer dan een jaar voor invoering.[4] Deze tijdswinst komt voornamelijk doordat er veel minder procedures plaatsvinden dan bij een traditioneel, internationaal aanhoudingsbevel; een rechter wordt gehouden een andere rechter te vertrouwen een deugdelijke afweging te maken.[5]

In beginsel is een Europees aanhoudingsbevel een rechterlijke beslissing, uitgevaardigd door een lidstaat, met het oog op de aanhouding en overlevering door een andere lidstaat van een persoon die gezocht wordt met het oog op strafvervolging, aldus artikel 1 Kaderbesluit.[6] Elk bevel, gegeven door een uitvaardigende lidstaat, wordt vervolgens door de uitvoerende lidstaat ten uitvoer gelegd, op grond van het beginsel van wederzijdse erkenning, zo leest lid 2 Kaderbesluit. Aan deze systematiek ligt dus een hoge mate van vertrouwen tussen de lidstaten ten grondslag;[7] het vertrouwen dat de strafrechtelijke afwikkeling in een andere lidstaat van ten minste een vergelijkbaar niveau is. Ten opzichte van de traditionele, internationale uitleveringsprocedure, is er dus in beginsel geen ruimte voor een politieke afweging bij uitlevering;[8] de juiste naleving van het Unierecht door anderen, waaronder het Handvest, wordt vermoed.[9] Afwijken hiervan kan slechts beperkt;[10]

Daarnaast zijn er voor de uitvaardiging vanzelfsprekend een aantal formele voorwaarden. Een bevel kan zowel worden opgelegd voor de strafvervolging, dus voordat het vonnis is gewezen, of voor de tenuitvoerlegging van een al gewezen vonnis. Voor de eerste categorie geldt dat er sprake dient te zijn van strafbare feiten waar naar nationaal recht een vrijheidsstraf of een tot vrijheidsbeneming strekkende maatregel met een maximum van ten minste twaalf maanden gesteld is. Dit gaat om het recht van de uitvaardigende lidstaat; Nederland zou bijvoorbeeld geen arrestatiebevel kunnen uitvaardigen voor iemand die in staat van dronkenschap de openbare orde belemmert, omdat er naar nationaal recht (art. 426 lid 1 Sr) enkel een geldboete of een korte hechtenis als straf kan worden opgelegd. Voor de tweede categorie, de tenuitvoerlegging van een vonnis of maatregel, moet de opgelegde vrijheidsstraf of maatregel ten minste vier maanden duren. Als de Nederlandse rechter voor een misdrijf volstaan heeft met een geldboete, kan het bevel dus eveneens niet uitgevaardigd worden.[11]

In het kaderbesluit wordt in bepaalde gevallen gesproken over een zogenaamde  dubbele strafbaarheids- toets. Deze toets kan door de uitvoerende lidstaat gedaan worden, als het tenlastegelegde delict niet op de limitatieve lijst van artikel 2 lid 2 voorkomt. De toets behelst het beoordelen, naar het nationale recht van de uitvoerende lidstaat, van de strafbaarheid van het vermeende delict. In feite beoordeelt de uitvoerende rechter dan terughoudend en in abstracto (lid 4: “ongeacht de bestanddelen of de kwalificatie”) of het feitencomplex aanleiding geeft tot strafbaarheid onder nationaal recht. Ontbreekt dit, dan kan de lidstaat op basis daarvan overlevering weigeren. Deze situatie speelt bijvoorbeeld in de zaak rond Puigdemont.[12]

Puigdemont was de democratisch gekozen leider van Catalonië, een autonome gemeenschap binnen het koninkrijk Spanje. Hij riep op 10 oktober 2017 na een - door de rechter illegaal verklaard - referendum de onafhankelijkheid van Catalonië uit. In de daaropvolgende chaos ontvluchtte Puigdemont uiteindelijk het land, naar België en Duitsland. Spanje vaardigde een aanhoudingsbevel uit, op grond van rebellie tegen de staat en op grond van verduistering van publieke middelen[13] De eerste grond staat niet in de lijst van artikel 2 lid 2 Kaderbesluit, en er volgde dus een in abstracto toets naar Duits recht om vast te stellen of Puigdemont in Duitsland strafbaar zou zijn. De Duitse rechter oordeelde dat voor het gelijkende Duitse delict (hoogverraad) er geen strafbaarheid bestond. Deze grond van het bevel werd dan ook afgewezen.[14]

De uitvoerende rechter komt echter in een groot deel van de gevallen helemaal niet toe aan de dubbele strafbaarheids- toets, nu voor de in artikel 2 lid 2 Kaderbesluit vervatte delicten sprake is van wederzijds vertrouwen. Deze lijst bevat 32 categoriën van strafbare feiten, zoals corruptie, moord en terrorisme. Gaat de zaak over een delict uit deze lijst, dan brengt het wederzijds vertrouwen mee dat er geen dubbele strafbaarheid toets wordt uitgevoerd, als een soort strikte bewijsrechtelijke shortcut. Dit vertrouwen wordt verder gestaafd door het bestaan van enkele richtlijnen waarin minimale maximumstraffen zijn vastgelegd.[15] De uitvoerende rechter is gehouden erop te vertrouwen dat elke lidstaat zich aan het Europees recht houdt, en dus, volgens artikel 6 VEU, ook aan de grondrechten beschermd door het Handvest. [16]

III. Vertrouwen is niet grenzeloos

Zijn er dan geen enkele omstandigheden waaronder de uitvoerende rechter het vermoedde wederzijds vertrouwen, betreffende een art. 2 lid 2 delict, kan weerleggen? 

Aanvankelijk leek dit het geval. Zo bevestigde het Hof van Justitie in de zaak Melloni dat zelfs een aanhoudingsbevel dat strijdig was met nationale grondrechten, die betere bescherming bieden dan de waarborgen uit het Handvest,[17] uitgevoerd moest worden.[18] Melloni, een Italiaans staatsburger, werd in Italië bij verstek veroordeeld tot 10 jaar gevangenisstraf wegens faillissementsfraude. Bij zijn proces was wel een door hem gekozen advocaat aanwezig, maar Melloni zelf verdween gedurende het proces, wat vervolgens in absentia werd gewezen. Uiteindelijk werd Melloni door de Spaanse politie gevonden, en volgde een Italiaans aanhoudingsbevel. Melloni echter begon een grondwettelijke klachtprocedure bij de Tribunal Constitucional, het Spaanse grondwettelijk hof, en voerde aan dat de Spaanse grondwettelijke bepalingen omtrent het in absentia veroordelen waren geschonden. Het Hof van Justitie is niet onder de indruk. Het concludeert droogjes dat de beginselen van eenheid, effectiviteit en de voorrang van het Europees recht meebrengen dat het de nationale rechter niet vrij staat af te wijken van zijn plicht om het aanhoudingsbevel uit te leggen.[19]

Deze strikte interpretatie heeft het Hof langzamerhand genuanceerd. Er zijn soms terechte zorgen over het naleven van grondrechten in een andere lidstaat; zo accepteert het Hof in Aranyosi en Caldararu dat het vermoeden van wederzijds vertrouwen in uitzonderlijke gevallen weerlegd kan worden.[20] Deze uitzondering werd nog nijpender in het licht van de toenemende vragen omtrent de onafhankelijkheid van de rechterlijke macht, voornamelijk in Polen.[21] Het Hof spreekt van een tweestaps test, waarin eerst onderzocht moet worden in hoeverre er systematische tekortkomingen zijn in de bescherming van artikel 4 van het Handvest, namelijk onmenselijke of vernederende behandelingen of bestraffingen, en voorts, in hoeverre het individu in kwestie het risico loopt het slachtoffer te worden van deze tekortkomingen. Deze toets wordt nog steeds zeer beperkt geaccepteerd; critici vinden dat de toets nog altijd te terughoudend is.[22] Een aantal auteurs pleit voor meer aansluiting bij het mensenrechtelijk kader uit het EVRM, dat door het EHRM op een andere wijze, en met een andere toets wordt uitgelegd.[23] De situatie dat een uitvoerende rechter zich afvraagt of het vermoedde vertrouwen wel rechtvaardig is en of er dus daadwerkelijk overlevering moet volgen, doet zich nog altijd regelmatig voor. Een voorbeeld met een Nederlands tintje is bijvoorbeeld zaak 583/24, momenteel aanhangig bij het Hof van Justitie.[24] De verdachte in deze zaak vervoerde in zijn auto vier MDMA-pillen en drie gram cannabis de grens van Roemenië over. In Roemenië was ten tijde van het delict op het invoeren van drugs een minimumstraf van zeven jaar gesteld, wat ook de hoogte van de straf is zoals de verdachte deze heeft gekregen na zijn proces (thans bedraagt de minimale strafhoogte tien jaren[25]). De Nederlandse rechter vindt deze straf onevenredig, en heeft nu een prejudiciële vraag gesteld over het verplicht ten uitvoer leggen van een arrestatiebevel als de daarin genoemde straf naar het eigen oordeel onredelijk is. Hoe het Hof deze zaak zal beslissen is afwachten, maar de zaak laat duidelijk de spanning tussen het vasthouden aan het wederzijds vertrouwen, wellicht een van de belangrijkste fundamenten onder Europese grensoverschrijdende samenwerking, en in een concreet geval de belangen wegen.

Blijft het vertrouwen in stand? Of smelt dit langzaam weg, en wordt dit vertrouwen wantrouwen? En luidt dat, zoals de Universiteit Utrecht ons al voorhield, tot het begin van het einde van onze relaties? 

Slechts de tijd zal ons antwoord kunnen geven op deze vragen. Eén ding is in ieder geval zeker: de laatste inkt is nog niet gevloeid over het Europees Aanhoudingsbevel. 
 

Eindnoten

[1] Finkenauer, ‘Vertrouwen in relaties’, Universiteit Utrecht

[2] Zie ook 12 uit de overwegingen van het Kaderbesluit, dat spreekt over “een hoge mate van vertrouwen”

[3] König e.a., ‘The Curious Case of Carles Puigdemont—The European Arrest Warrant as an Inadequate Means with Regard to Political Offenses’ German Law Journal 2021/22(2) p. 256-275 paragraaf B II

[4] Idem, par B II

[5] Europese Commissie, ‘Verslag van de Commissie aan het Parlement en de Raad’, 2 juli 2020, paragraaf 1

[6] Europese Commissie, ‘European Arrest Warrant’  

[7] Zie ook overweging 12 uit het Kaderbesluit

[8] Voor een discussie over het internationale uitleveringsproces, zie ook een artikel van mijn collega D.Tamir in de Asega van november 2024

[9] Artikel 6 VEU

[10] Zie hierover paragraaf III

[11] Europese Commissie, ‘Handboek voor het uitvaardigen van een Europees Aanhoudingsbevel’, 28 oktober 2017 paragraaf 2.1-2.4

[12] Euractiv, ‘Puigdemont fate hangs on Belgium’s European arrest warrant response’, 6 november 2017

[13] König, e.a., ‘The Curious Case of Carles Puigdemont—The European Arrest Warrant as an Inadequate Means with Regard to Political Offenses’ German Law Journal 2021/22(2) p. 256-275 paragraaf B III

[14] Sarmiento, ‘The Strange (German) Case of Mr. Puigdemont’s European Arrest Warrant’, Verfassungsblog, 4 november 2017

[15] Zie bijvoorbeeld 2004/757/JBZ over minimumstraffen op drugsdelicten

[16] König e.a., ‘The Curious Case of Carles Puigdemont—The European Arrest Warrant as an Inadequate Means with Regard to Political Offenses’ German Law Journal 2021/22(2) p. 256-275 paragraaf II

[17] Artikel 53 CFR

[18] HvJ EU 2 oktober 2012, C‑399/11, ECLI:EU:C:2012:600 (Melloni)

[19] HvJ EU 26 februari 2013, C-399/11 (Melloni) op de site van het Expertisecentrum Europees Recht

[20] HvJ EU 5 april 2016, C‑404/15, ECLI:EU:C:2016:198 (Aranyosi and Caldararu)

[21] Bonelli, ‘Intermezzo in the rule of law play: the Court of Justice’s LM case’ In Bogdandy e.a. ‘Defending checks and balances in EU Member States: Taking stock of Europe’s actions’, 6 januari 2021, p. 455-476

[22] Idem

[23] Mancano, ‘Everything must remain the same for everything can change: Judicial subsidiarity as a way to address rule of law deficiencies in the European Arrest Warrant mechanism’ Verfassungsblog, 8 augustus 2022

[24] Rb Amsterdam 5 september 2024, ECLI:NL:RBAMS:2024:5620

[25] Rb Amsterdam 5 september 2024, ECLI:NL:RBAMS:2024:5620, 2.2.4