Simon van der Aa

Geschreven door: Josefien Haagsma

De laatste tijd  is er sprake van een groeiend aantal rechtszaken waarbij de aanklacht haar grond vindt in de voorbereiding van een terroristisch misdrijf. Dit heeft te maken met het groeiende aantal (potentiële) Syrië-gangers, die het kader van de gewapende jihad naar Syrië afreizen of dit van plan zijn. Voor het Openbaar Ministerie (hierna: OM) is het lastig om succes te boeken in de vervolging van potentiële jihadstrijders. De lat voor de bewijsvoering ligt namelijk zeer hoog. Zo eist bijvoorbeeld artikel 134a Wetboek van Strafrecht (hierna: Sr) dat de voorbereidingen een concreet doel moeten hebben, namelijk het plegen van een terroristisch misdrijf, dan wel een misdrijf ter voorbereiding of vergemakkelijking daartoe.[1] In de praktijk blijkt er vaak onvoldoende bewijs te zijn voor het voorbereiden van een concreet misdrijf. Een auto, onderweg naar Syrië, volgeladen met bivakmutsen, camouflagepakken, nepwapens en duizenden euro's (allemaal om de strijd in Syrië te ondersteunen) levert nog niet het bewijs voor het plegen van een terroristisch misdrijf. Immers, het is mogelijk dat de verdachten de strijd in Syrië op andere, humanitaire, wijze willen steunen. Dit bewijsprobleem van het OM roept de vraag op of het strafrecht wel een geschikt middel is om terrorisme te voorkomen. Het (niet succesvol) inzetten van het strafrecht kan namelijk ook een averechts effect hebben en radicalisatie bevorderen. Dit essay gaat hier dieper op in. Naast dit probleem van gebrek aan bewijs in strafzaken, is er nog een schakel in de strafrechtelijke aanpak van jihadisme die mijns inziens kritisch moet worden bekeken. Het betreft het ambtsbericht van de Algemene Inlichtingen- en Veiligheidsdienst (hierna: AIVD), waarmee een strafrechtelijk onderzoek vaak begint. Deze ambtsberichten worden op geanonimiseerde wijze verstrekt waardoor de betrouwbaarheid en de rechtmatigheid van de informatie in het geding kunnen komen.[2] In dit essay besteed ik aandacht aan dit probleem. Verder zal ik bespreken welke mogelijkheden er buiten het strafrecht om zijn om terrorisme te bestrijden. Ik sluit af met een conclusie waarin ik antwoord geef op de vraag in welke mate ons strafrecht geschikt is om terrorisme te voorkomen en welke rol ambtsberichten van de AIVD hierbij spelen.

Start van het strafrechtelijk onderzoek: een ambtsbericht van de AIVD

De informatie uit het ambtsbericht van de AIVD vormt een belangrijke schakel in het strafrechtelijk onderzoek naar deelname aan een terroristische organisatie of de voorbereiding van terroristische activiteiten. In het kader van de staatsveiligheid en bronbescherming, worden de ambtsberichten verstrekt zonder inzicht te geven in de toegepaste onderzoeksmethoden of de geraadpleegde menselijke bronnen. Hoewel goed verdedigbaar, heeft deze handelswijze echter haken en ogen. De betrouwbaarheid en de rechtmatigheid van het bewijs is nauwelijks vast te stellen. Dit wringt des temeer omdat de wet de mogelijkheid biedt om ambtsberichten te gebruiken als bewijs in strafzaken.[3] Uit de rechtspraktijk blijkt dat ambtsberichten van de AIVD niet voor het bewijs worden gebruikt, vanwege de beperkte mogelijkheid om de informatie te toetsen.[4] Ander door de AIVD verstrekt materiaal kan wel als bewijs gebezigd worden. Dat materiaal wordt dan als een soort bijlage bij het ambtsbericht meegezonden. Het gaat bijvoorbeeld om uitwerkingen van een door de AIVD getapt telefoongesprek of opnamen van in beslotenheid gevoerde gesprekken.[5]

Op grond van de artikelen 36 en 38 van de Wet Op de Inlichtingen- en Veiligheidsdiensten (hierna: WIVD) mag de AIVD op eigen initiatief informatie aan politie en justitie verstrekken. De informatie die door de AIVD aan het OM wordt doorgespeeld, kan worden onderscheiden in twee soorten. Namelijk de informatie die valt binnen de taak van de dienst en de zogeheten ‘bijvangst’. Hierbij valt bijvoorbeeld te denken aan een partij wapens waarop de inlichtingendienst stuit tijdens een onderzoek.[6]

Er bestaan controlemechanismen ten aanzien van de totstandkoming van een ambtsbericht. Artikel 12, vierde lid, WIVD gebiedt dat een ambtsbericht moet zijn voorzien van een oordeel over de mate van betrouwbaarheid van de uit te geven informatie. Naast een interne procedure binnen de AIVD, is er een externe procedure waarin de landelijk officier de uit te geven informatie toetst. Dit doet hij door de aan het ambtsbericht ten grondslag liggende gegevens in te zien en te vergelijken met de inhoud ervan. De wettelijke grondslag voor dit inzagerecht is te vinden in artikel 38, derde lid, WIVD. Na de toetsing door de landelijk officier wordt een definitieve versie van het ambtsbericht opgesteld. De landelijk officier is dus als enige functionaris in de strafrechtelijke keten, in staat is om te verifiëren of het ambtsbericht een juiste weergave vormt van de door de AIVD verzamelde informatie. Aan dit inzagerecht zit tevens een geheimhoudingsplicht verbonden, zo volgt uit artikel 38, derde lid jo artikel 85 en artikel 86 WIVD.[7]

Ondanks deze interne en externe toetsingsprocedure, bestaat het risico dat het ambtsbericht onware informatie bevat. Dit risico is met name aanwezig bij het gebruik van menselijke bronnen. Dit kan tot gevolg hebben dat onschuldige burgers te maken krijgen met ingrijpend strafvorderlijk overheidsoptreden. De Hoge Raad[8] heeft (impliciet) duidelijk gemaakt dat van politie en justitie een kritische houding wordt verwacht ten aanzien van de inhoud van een ambtsbericht. Ten minste moet een aantoonbare inspanning, bijvoorbeeld door aanvullend politieel onderzoek, geleverd worden ter verificatie van het bericht.

Ten aanzien van de rechtmatigheid van de informatieverzameling die ten grondslag ligt aan een ambtsbericht, kan ook het een en ander worden opgemerkt. De AIVD werkt namelijk samen met buitenlandse inlichtingendiensten. Sommige van deze diensten zullen bij hun informatievergaring eerder gebruik maken van onorthodoxe methoden, zoals het uitlokken van burgers, hetgeen strijdig is met artikel 6 van het Europees Verdrag ter bescherming van de Rechten van de Mens (hierna: EVRM). Een ander voorbeeld is het toepassen van methoden die strijdig zijn met het folterverbod van artikel 3 EVRM.[9]

Strafrechtelijke aanpak geschikt?

Naast het hierboven besproken probleem aangaande de betrouwbaarheid en rechtmatigheid van ambtsberichten van de AIVD, zijn er meer redenen te bedenken die het strafrecht minder geschikt maken voor de aanpak van jihadstrijders. In de praktijk kampt het OM namelijk vaak met bewijsproblemen. De lat voor de bewijsvoering in strafzaken tegen (potentiële) Syrië-gangers ligt erg hoog. Voor een veroordeling op grond van artikel 134a Sr bijvoorbeeld, is vereist dat de voorbereiding ziet op het plegen van een concreet misdrijf. De aanwezigheid van een dergelijk doel, het plegen van een  terroristisch misdrijf, wordt niet snel aangenomen. Hoewel het accessoriteitsvereiste[10]ontbreekt in het relatief jonge artikel 134a Sr, blijkt een veroordeling op grond van dit artikel alles behalve eenvoudig. Bij voorbereiding of ondersteuning van terroristische misdrijven moet er sprake zijn van een sterke vorm van opzet, namelijk bedoeling, om terroristische misdrijven te plegen. Zoals groepen mensen vrees aanjagen, de overheid onder druk zetten om haar beleid te wijzigen of essentiële maatschappelijke structuren van een land te ontwrichten. Dat wordt gekwalificeerd als een zogenaamd terroristisch oogmerk.

Naast de vrijspraken als gevolg van bewijsproblemen zoals hierboven beschreven, zijn er ook voorbeelden te vinden van successen van het OM. In de strafzaak tegen Omar H. oordeelde het Gerechtshof Den Haag[11] onlangs dat er voldoende bewijs aanwezig was voor een veroordeling op grond van artikel 134a Sr. In deze zaak had de verdachte meermaals verklaard, zowel tegenover de politie als op de sociale media, dat hij zich wilde aansluiten bij de gewapende jihad in Syrië. Het Hof benoemde tevens expliciet de 'zelfstudie' van Omar H., die op internet instructies raadpleegde om een bom te maken en om naar het Midden-Oosten af te reizen. Mede hierom oordeelde het Hof dat er ‘in onderlinge samenhang’ voldoende bewijs was voor een veroordeling.

Toch is de kans reëel dat er meer vrijspraken in strafzaken tegen (potentiële) Syrië-gangers zullen volgen.[12] Mede hierdoor rijst de vraag naar de geschiktheid van het strafrecht ter bestrijding van terrorisme. Het strafrecht is van oudsher namelijk bedoeld voor bestraffing ná het misdrijf, maar de laatste decennia is er in Nederland steeds meer gefocust op het vermijden van risico’s. Dat het strafrecht, sinds het strafbaar stellen van voorbereidingshandelingen, ook ‘preventief’ wordt ingezet         , heeft als doel het voorkomen van ‘voltooide’ misdrijven, bijvoorbeeld een terroristische aanslag. Het gevaar dat op de loer ligt, is dat ons strafrecht steeds meer de kant van een intentiestrafrecht op gaat. Het vinden van de juiste balans tussen veiligheid en rechtsbescherming blijkt niet eenvoudig.

Het inzetten van het strafrecht bij de aanpak van terrorisme en jihadisme, kan ook een averechts effect hebben. Strafrechtelijke vervolging is een zwaar middel, waarbij verdachten vaak in voorlopige hechtenis zitten, in afwachting van hun rechtszaak. Het risico bestaat dan dat verdachten door die hechtenis juist verder radicaliseren. De (te verwachten) vrijspraken kunnen er bovendien voor zorgen dat de maatschappij het vertrouwen in de rechtsstaat verliest.

Het OM heeft de wens geuit om infiltranten te willen inzetten in de strijd tegen jihadisten, omdat klassieke opsporingsmethodes soms tekortschieten. In de aanpak van jihadisme en terreurdreiging moet je het strafrecht soms juist eerder inzetten om dingen te voorkomen, zonder dat dat altijd zal leiden tot een strafrechtelijke succesvolle vervolging. Het is verboden om criminele burgers te laten infiltreren in een strafrechtelijk onderzoek. Maar vorig jaar liet het kabinet weten dat politie en justitie onder strikte voorwaarden toch weer infiltranten willen inzetten, omdat het handig kan zijn voor bijvoorbeeld het verzamelen van extra bewijs.[13]

Aanpak van terrorisme buiten het strafrecht om

Door de strafbaarstelling van voorbereidingshandelingen kan dus al in een eerder stadium worden ingegrepen, maar het is nog maar de vraag of het beoogde resultaat daarmee wordt behaald. Het strafrecht heeft tot klassieke taak de berechting en veroordeling van daders die een misdrijf hebben begaan. Verstoring is van oudsher geen taak van het strafrecht, maar bij uitstek het terrein van veiligheidsdiensten. Zo probeert de AIVD bijvoorbeeld terreurplannen kapot te maken door verdachten te laten merken dat ze worden gevolgd.[14]

De vraag is of er andere, betere, methoden zijn in de aanpak van terrorisme en jihadisme. Voormalig minister van Veiligheid en Justitie Ivo Opstelten is voorstander van een uitreisverbod voor jihadisten. Een andere maatregel van dergelijke aard is de meldplicht (die bijvoorbeeld ook aan hooligans wordt opgelegd, die zich dan tijdens bepaalde voetbalwedstrijden moeten melden op het politiebureau). Er ontstaat echter een dilemma bij de toepassing van dit soort (bestuurlijke) maatregelen. Er moet ofwel eerst weer worden aangetoond dat de betrokkene kwade bedoelingen heeft, terwijl dat nou juist moeilijk te bewijzen blijkt. Ofwel je creëert de mogelijkheid om al eerder bestuurlijk op te treden, waarbij je het risico neemt onschuldigen te treffen. De uitgebreide rechtsbescherming, die bij het strafrecht wel is ingebouwd, is minder aanwezig bij bestuurlijke maatregelen. Dit maakt ook het bestuursrecht minder geschikt voor de aanpak van terrorisme en jihadisme.

Er zijn nog enkele andere voorbeelden van maatregelen die het kabinet neemt om jihadisme in Nederland te bestrijden. Bijvoorbeeld verlies van Nederlanderschap voor mensen die zich aansluiten bij een terroristische strijdgroep (voor personen die twee nationaliteiten hebben, want iemand mag niet staatloos worden). Dit kan de minister van Veiligheid en Justitie binnenkort doen al vóórdat een rechter hierover heeft geoordeeld. De rechter toetst de beslissing dan achteraf. Een andere maatregel is het vervallen verklaren van het paspoort van mensen waarvan een gegrond vermoeden bestaat dat zij willen uitreizen om zich aan te sluiten bij een gewelddadige jihadistische groepering. Verder is er nog de aanpak van jihadistische propaganda op het internet en sociale media. Er komt onder andere een lijst van online jihadistische (sociale media) websites. Daarnaast is er samenwerking met de moslimgemeenschap in Nederland om radicalisering tegen te gaan. Een landelijk adviespunt gaat steun bieden aan familieleden en naasten van geradicaliseerde personen of uitreizigers.[15]

In Frankrijk maakt de overheid van nog een andere methode gebruik, de zogeheten counter narratives, ofwel tegenverhalen, die pogen de beloften van IS te vergelijken met de harde waarheid. Zo zette de overheid onlangs een anti-jihadvideo online, die eerst de vrolijke beelden toont van dappere, dansende jihadstrijders, met daaroverheen de tekst: ‘Ze zeggen: kom een familie stichten met een van onze helden.’ Maar vervolgens de zwart-witbeelden van huilende kinderen en vluchtelingenkampen laat zien, ondersteund door de tekst: ‘In werkelijkheid zal je je kinderen grootbrengen in oorlog en terreur’.[16] Helaas lijkt ook deze methode ontoereikend ter bestrijding van terrorisme en jihadisme. Een paar indringende boodschappen tegen jihadisme lossen het probleem nog niet op. Zo’n anti-jihadboodschap valt waarschijnlijk in dorre aarde bij potentiële Syrië-gangers.[17]

Conclusie

Het lijkt niet moeilijk om de gebreken van antiterroristische maatregelen aan te tonen. Het vinden van de meest geschikte aanpak van terrorisme en jihadisme is echter een gecompliceerder verhaal.

De ongeschiktheid van het strafrecht in de bestrijding van jihadisme vindt mede haar grond in het ambtsbericht van de AIVD, waarmee een strafrechtelijk onderzoek vrijwel altijd begint. Ambtsberichten worden namelijk, al dan niet in het belang van de staatsveiligheid, op geanonimiseerde wijze verstrekt waardoor er onzekerheid bestaat over de betrouwbaarheid en de rechtmatigheid van de informatie. Met name onware informatie kan tot gevolg hebben dat onschuldige burgers te maken krijgen met ingrijpend strafvorderlijk overheidsoptreden. Dit heeft voor zowel het individu dat hiervan slachtoffer wordt, als voor de samenleving grote gevolgen. Het ondermijnt het gezag van de rechtsstaat.

Het inzetten van het strafrecht bij de aanpak van terrorisme en jihadisme kan bovendien averechts werken. Zo bestaat er het risico dat verdachten juist verder radicaliseren, bijvoorbeeld in de tijd die ze in voorlopige hechtenis doorbrengen.

De vele mogelijkheden op bestuurlijk gebied betreffende de aanpak van jihadisme, hebben als gemeenschappelijk nadeel het gebrek aan uitgebreide rechtsbescherming, zoals wel aanwezig bij het strafrecht. De poging van de Franse overheid om door middel van anti-jihadpropaganda de Syrië-gangers te ontmoedigen, lijkt evenmin een effectieve methode om terrorisme te bestrijden.

Dat het strafrecht niet toereikend is, blijkt onder meer uit de vrijspraken van (potientiële) Syrië-gangers en de vrijspraken (in soortgelijke zaken) die nog worden verwacht.

Volgens het OM is het uitbreiden van opsporingsmethoden, ten behoeve van het inzamelen van extra bewijs, een oplossing voor dit probleem. Weliswaar met het gevolg dat het strafrecht daarmee haar klassieke grondslag verlaat, maar eigenlijk is dat jaren geleden al gebeurd, bij het strafbaar stellen van voorbereidingshandelingen. Het strafrecht kan best gebruikt worden als middel om terrorisme en jihadisme aan te pakken, mits de balans tussen veiligheid en rechtsbescherming in het oog wordt gehouden.

[1] Artikel 134a Wetboek van Strafrecht.

[2] S. Brinkhoff, ‘Ambtsberichten van de AIVD’, Nederlands Juristenblad, 2014/1905.

[3] Sinds 2006 voorziet de Wet afgeschermde getuige onder meer in een aanpassing van het strafrechtelijk bewijsrecht in die zin dat onder de schriftelijke bescheiden van sub 3 van artikel 344 , eerste lid Sv nu ook een ambtsbericht van de AIVD wordt geschaard.

[4] Zie hiervoor bijvoorbeeld Hof Amsterdam 17 december 2010, ECLI:NL:GHAMS:2010:BO7690.

[5] Zie hiervoor bijvoorbeeld Hof Amsterdam 25 maart 2014, ECLI:NL:GHAMS:2014:915.

[6] S. Brinkhoff, ‘Ambtsberichten van de AIVD’, Nederlands Juristenblad, 2014/1905.

[7] S. Brinkhoff, ‘Ambtsberichten van de AIVD’, Nederlands Juristenblad, 2014/1905.

[8] Hoge Raad 11 maart 2008, ECLI:NL:PHR:2013:BZ2218.

[9] S. Brinkhoff, ‘Ambtsberichten van de AIVD’, Nederlands Juristenblad, 2014/1905.

[10] Accessoriteit houdt in dat er een strafbaar grondfeit, of een strafbare voorbereiding/poging daartoe, tot stand moet zijn gekomen. Bij de artikelen 46, 48 en 96 Wetboek van Strafrecht (hierna: Sr) is het een belangrijk vereiste.

[11] Hof Den Haag 27 januari 2015, ECLI:NL:GHDHA:2015:83.

[12] Aldus Theo de Roos, emeritus hoogleraar strafrecht in Tilburg, en  diens collega Matthias Borgers van de Vrije Universiteit in ‘Strafrecht is niet geschikt om terrorisme te voorkomen’, Volkskrant 14 februari 2015.

[13] Redactie, ‘OM wil infiltranten inzetten in onderzoeken Jihadisten’, Algemeen Dagblad 21 december 2014.

[14] P. Wiergenga,‘Strafrecht is niet geschikt om terrorisme te voorkomen’, Volkskrant 14 februari 2015.

[15] ‘Veiligheid en terrorismebestrijding’, rijksoverheid.nl (zoek op terrorismebestrijding).

[16] R. Kuiper, 'Tegengeluid moet van de menigte komen', Volkskrant 29 januari 2015.

[17] Aldus massapsycoloog Jaap van Ginneken in 'Tegengeluid moet van de menigte komen', Volkskrant 29 januari 2015.