Simon van der Aa

Geschreven door: Larissa Schut

Het is misschien wel het beeld van 2015: het aangespoelde jongetje aan de Turkse kust. Drie jaar, van Koerdisch-Syrische afkomst en op de vlucht richting het Westen. We weten het allemaal nog.1 Wat we misschien niet weten, is dat dit en vele andere gevallen in verband worden gebracht met mensenhandel. Een zwaar internationaal misdrijf.2 De immense vluchtelingenstroom houdt Europa -en dus ook Nederland- elke dag bezig. Wilders zei kortgeleden: ‘onder die asielzoekers, smokkelt IS duizenden terroristen naar Europa.’3 Ook over terrorisme binnen Europa is het nodige gezegd. Misschien wel alles. De één zegt: ‘Wees niet bang voor terroristen: laat je niet kennen!’ De ander weer: ‘Je mag best bang zijn.’ Ik ben verward. Als strafrechtjuriste ben ik geneigd me vast te klampen aan de juridische mogelijkheden van overheidsinstanties in deze vermeende onveilige situaties. Europa kent een Europese veiligheidsdienst, namelijk Europol. Het wil een veilige Unie garanderen. Ik vraag mij af welke rol Europol kan spelen in de Europese vluchtelingenproblematiek. In dit artikel zoek ik naar
een antwoord.     

Ontstaansgeschiedenis Europol       
Europol is de Europese politiedienst en huisvest zich in ons eigen Den Haag. Het doel van Europol is al zo oud als het idee van de Europese Unie (EU) zelf. Dat doel houdt in brede zin in: het tegengaan van internationale criminaliteit.4 Met name toen de Europese binnengrenzen open zijn gegaan in het kader van vrij verkeer van goederen, diensten, personen en kapitaal, bracht dat veel grensoverschrijdende criminaliteit met zich mee.5            

Het allereerste idee van een organisatie als Europol wordt toegedicht aan Helmut Kohl, de bondskanselier van Duitsland in de jaren ’90. Tijdens de Europese Top in Luxemburg van 1991 stelde hij een Europees politiesamenwerkings-systeem voor. Hij vergeleek het destijds met de FBI van de Verenigde Staten. Zijn idee bracht een enorme discussie op gang. Hoe gaan wij binnen Europa criminaliteit aanpakken?            

In het Verdrag van Maastricht (1992) krijgt dit idee meer vorm. Een artikel in het verdrag bepaalt dat door middel van samenwerking tussen lidstaten terrorisme, drugshandel en andere internationale misdrijven tegen kunnen worden gegaan. Hier wordt voor het eerst de Europese Politiedienst Europol benoemd. Pas in 1998 komt Europol formeel tot stand, want dan wordt het Verdrag van Maastricht geratificeerd. Dit bracht onder meer met zich mee dat lidstaten verplicht nationale wetgeving moesten aanpassen aan het verdrag. Het contact en de samenwerking tussen de lidstaten onderling en tussen Europol moest soepeler verlopen. Naast het Verdrag van Maastricht heeft ook het Verdrag van Amsterdam van 1997 meer bevoegdheden aan Europol gegeven. Dit laatste verdrag wijzigde bepalingen binnen de reeds bestaande Schengen-akkoorden. De Schengenakkoorden zorgden ervoor dat de Europese binnengrenzen werden opengesteld: één van de grootste triggers van internationale criminaliteit binnen Europa. Door het Verdrag van Amsterdam kreeg Europol een nog grotere bevoegdheid om nauwer met nationale politiediensten samen te werken en daardoor beter internationale criminaliteit binnen de EU aan te pakken.6

Wat doet Europol?     
Er zijn in totaal 28 Europese lidstaten verbonden aan Europol. Daarnaast zijn niet-lidstaten verbonden, zoals Australië, Noorwegen en de Verenigde Staten. Ook werkt Europol nauw samen met internationale organisaties, zoals Interpol – de internationale equivalent van Europol. Het doel is reeds aangehaald en samen te vatten als het realiseren van een veiliger Europa. De focus ligt op het aanpakken van grote internationale misdrijven en terrorisme. Europol realiseert dit door nauw samen te werken met de politionele, justitiële en veiligheidsinstanties. De uitvoerenden van de Europese dienst zijn niet alleen analytici en ambtenaren. Ze proberen juist dicht bij de criminaliteit zelf te komen door mensen van politiekorpsen, Openbare Ministeries en douanen in te zetten. Zo onderzoeken ze vanuit het
werkveld, opdat het gat tussen overheid en criminelen kleiner wordt.  

Europol dicht zichzelf drie kernkwaliteiten toe. Ten eerste wil het een steunpunt zijn voor nationale politiediensten. Een leidende rol in het coördineren van informatie over criminaliteit tussen de verschillende instanties staat hierbij voorop. Ten tweede wil Europol het knooppunt zijn van informatie over criminaliteit binnen Europa. Ten derde maakt de veiligheidsdienst zich hard om een kennis- en expertisecentrum te zijn binnen de aanpak van Europese criminaliteit. Dit gaat in de vorm van het ondersteunen, adviseren en trainen in technische ondersteuning, criminaliteitspreventie, forensische methodiek en de bijbehorende analyse- en onderzoeksmethoden. Alles bij elkaar is Europols grootste bezigheid het analyseren van informatie. Opvallend is dat het zelf geen bevoegdheden tot arrestatie heeft. Door middel van het verzamelen, analyseren en verspreiden van informatie aan de lidstaten, laat Europol dit juist over aan de nationale autoriteiten. Dit resulteert in meer dan 18.000 grensoverschrijdende onderzoeken door Europol per jaar.7             

Europol en de vluchtelingenproblematiek: drie misdrijven uitgelicht  
Het moge duidelijk zijn dat Europol met name de zware criminaliteit aanpakt. Hier licht ik drie misdrijven uit, die sterk gerelateerd zijn aan de vraag in de inleiding: welke rol heeft Europol in het vluchtelingendebat? Deze misdrijven houden het meest verband met de inkomende vluchtelingenstroom in Europa.                  

Mensenhandel 
Mensenhandel is het op illegale wijze overbrengen van een persoon van het ene naar het andere land.8 Europol stelt dat er honderdduizenden slachtoffers van mensenhandel zijn binnen Europa. Het is wijdverspreid en raakt elke lidstaat. Op dit moment is de grote groep handelaren actief rond het Middellandse Zeegebied, waar veel vluchtelingen richting Europa reizen. Hier zijn de meeste vluchtelingen afkomstig uit Libië.9 Het misdrijf zelf maakt uiteraard al een grote inbreuk op de fundamentele vrijheden van een mens. Het gaat echter vaak gepaard met andere ernstige criminaliteit. Vluchtelingen verkeren in een onzekere positie. Doordat zij op economisch, sociaal en fysiek gebied kwetsbaar zijn, biedt dit kansen voor mensenhandelaren. Zij beloven allereerst een veilige reis, vaak over zee. Ze beloven een dak boven hun hoofd, arbeid en een nieuwe toekomst in Europa. Deze beloftes blijken later vals te zijn en eindigen vaak in uitbuiting of soms nog veel gruwelijker: de dood.10 Europol speelt in op deze situaties door ter plekke, via hun mobiele kantoren, ondersteuning te bieden. Ook verschaft de dienst toegang tot criminele databases en analyses aan de betrokken lidstaat, opdat de lidstaten met deze informatie gericht mensen-handelaren kunnen aanpakken. Op deze manier zijn reeds veel criminele netwerken, die betrokken zijn bij mensenhandel, opgerold.    
                 
Illegale immigratie       
Ieder land heeft z’n eigen asielbeleid. Ook zijn er internationale afspraken gemaakt over hoe wij om moeten gaan met immigratie- en vluchtelingenstromen. Een voorbeeld hiervan is het Verdrag inzake de status van vluchtelingen. Waar regels zijn, worden regels gebroken en dus kan er ook een illegale kant aan de vluchtelingenproblematiek zitten. Bij illegale immigratie is er in de meeste gevallen een financieel belang gediend. Het ronselen van toegang tot en verblijf in een lidstaat is vaak in strijd met het nationale recht van die staat. Het wordt bewerkstelligd door geld van vluchtelingen af te troggelen. Helaas is dit niet de enige bijkomstigheid, want bij illegale immigratie worden doorgaans andere misdrijven begaan, zoals drugshandel, mensenhandel en identiteitsfraude. Europol speelt in op de enorme immigratiestromen die Europa treft. Het start grote internationale onderzoeken, waarbij Europol de leiding neemt in de coördinatie van de operationele activiteiten. Door hun forensische en technische expertise te gebruiken en criminele en geanalyseerde informatie te verstrekken aan de nationale eenheden, probeert Europol in samenwerking met de betrokken lidstaten illegale immigratie tegen te gaan.          

Terrorisme         
Terrorisme blijft een grote dreiging voor Europa. Extremistische terroristische groeperingen of individuen veranderen acute dreigingen in bloedige aanslagen. Europol helpt lidstaten terrorisme te bestrijden door informatie uit te wisselen en ondersteuning aan de veiligheidsdiensten te bieden door te helpen met het analyseren van informatie. Net als bij de
voorgaande misdrijven besproken is, gaan dergelijke internationale misdrijven vaak gepaard met andere criminaliteit.11 Doordat vluchtelingen in een zwakke positie verkeren, zijn zij vatbaarder om betrokken te worden in criminele activiteiten dan anders het geval zou zijn. Een in het oog springend voorbeeld vond plaats op het treinstation in Boedapest. In september 2015 verzamelden daar duizenden Syrische en Afghaanse vluchtelingen om op doorreis te gaan naar Duitsland.12 Te midden van hen liep Salah Abdeslam. Hij is de voortvluchtige verdachte van de terreuraanslagen in Parijs van afgelopen november. Twee mannelijke migranten weigerden zich te registreren in Hongarije. Dit was voor Abdeslam de kans om op hen in te praten, over te halen en mee te nemen het land uit.13 Abdeslam was bekend bij de internationale en Europese veiligheidsdienst.14                 

Europol waarschuwt. Wil van Gemert, hoofd operaties, adjunct directeur en verantwoordelijk voor terrorisme bestrijding binnen Europol, geeft aan dat het in Europa om ruim vijfentwintighonderd potentiële terroristen gaat. Zij zijn allemaal bekend bij Europol. Hij zegt dat met name de landen die sterk getroffen worden door vluchtelingen en terroristen veel meer informatie met elkaar moeten delen. Er wordt volgens Van Gemert te weinig samengewerkt. Pas als dat beter op orde is, kan Europa de ruim vijfentwintighonderd terroristen scherper in de gaten houden. Constant Hijzen, docent Inlichtingen- en Veiligheidsdiensten aan de Universiteit van Leiden, maakt zich grote zorgen over de nauwe samenwerking tussen criminelen en terroristen. Zij werken samen via ondergrondse criminele computersystemen en handelen door middel daarvan in bijvoorbeeld wapens. Ook Hijzen geeft aan dat de nationale veiligheidsdiensten en Europol beter moeten samen werken en meer informatie met elkaar moeten delen om deze terroristen en criminelen in de gaten te kunnen houden.15 Rob Wainwright, de directeur van Europol, laat een zelfde geluid horen: ‘Europol maakt zich grote zorgen.’ Hij merkt op dat uitwisseling van informatie tussen politiediensten en het gebruik maken van de kennis en expertise van Europol nog lang niet optimaal wordt benut. Het zijn complexe situaties binnen Europa. De vluchtelingenstroom is niet een vraagstuk op zichzelf; het houdt verband met tal van criminele activiteiten en soms zelfs met terrorisme.16 Van Gemert komt terug op zijn verhaal: ‘Het is alleen erg lastig te realiseren.’ Europol heeft namelijk geen bevoegdheid om lidstaten nauwer samen te laten werken en meer informatie met elkaar te laten delen. Het is daarom geen optie, dat Europol lidstaten deze werkzaamheden oplegt en afdwingt.17         

JIT’s     
JIT staat voor Joint Investigation Team, in het Nederlands ook wel Gemeenschappelijk Onderzoeksteam genoemd. Elke lidstaat kan een JIT aanvragen, indien zij onderzoek willen doen naar grensoverschrijdende misdrijven.18 Toen het idee van een JIT voor het eerst werd uitgewerkt, tijdens Europese Raad in Tampere, diende het vooral voor de aanpak van mensenhandel, drugshandel en terrorisme.19 Nu kan het bij alle gevallen van grensoverschrijdende criminaliteit worden ingesteld. Een bekend voorbeeld is het JIT naar aanleiding van de ramp van de MH17.
Op grond van art. 13 van het Verdrag inzake wederzijdse rechtshulp kan een JIT worden ingesteld. Het artikel stelt de voorwaarden waaraan voldaan moet worden om zo’n team op te zetten. Het is uitgemond in het Kaderbesluit van 13 juni 2002 inzake gemeenschappelijke onderzoeksteams. De Nederlandse wetgever heeft de inhoud van
dit Kaderbesluit omgezet in nationale wetgeving in art. 552qa Wetboek van Strafvordering. Indien een lidstaat een JIT wil instellen, doet hij een rechtshulpverzoek aan een of meerdere staten. Er wordt een overeenkomst gesloten, waarin het doel en de termijn van het onderzoek wordt vastgesteld. De lidstaat die het JIT heeft aangevraagd, leidt het team.20 De teamleden kunnen wel uit verschillende landen komen en kunnen zelfs leden van Europol zijn. Meestal zijn
dit politiemensen, Officieren van Justitie, rechters en andere opsporingsambtenaren. De onderzoeks- en opsporingshandelingen die het JIT uitvoert, worden beheerst door het recht van de lidstaat waar het onderzoek plaatsvindt.               

Europol speelt een belangrijk rol bij het instellen
van JIT’s en in de uitvoering daarvan. Niet alleen levert het leden aan de teams, maar het zorgt ook voor een goede coördinatie tussen lidstaten in de voorbereidende fase.21 Het is één van de belangrijkste activiteiten die Europol uitvoert.22 Zelfs zo belangrijk dat Europol een gids heeft samengesteld met een instructie voor lidstaten
over de wijze waarop zij een JIT kunnen instellen. De gids benadrukt met name de juridische kant. Volgens Europol dient dit een viertal doelen. Ten eerste zorgt het voor het beter informeren van lidstaten over het opzetten van een JIT. Ten tweede neemt het misverstanden over JIT’s weg. De laatste twee doelen stroken zeer met het hoofddoel van Europol zelf. Het derde doel houdt namelijk in het aanmoedigen van lidstaten om een JIT op te zetten en hierbij te benadrukken van wat voor meerwaarde dat kan zijn bij hun eigen strafrechtelijke onderzoeken. Als laatste zorgt het volgens Europol voor meer internationale samenwerking -tussen lidstaten onderling en tussen lidstaten en Europol- op het gebied van bestrijding van internationale criminaliteit binnen Europa.23       

JOT Mare           
In maart 2015 is het JOT Mare opgericht. JOT staat voor Joint Operational Team. Het JOT Mare is een team dat speciaal is opgericht om de grote hoeveelheid vluchtelingen in het Middellandse Zeegebied te stroomlijnen en tegen te gaan.24 Het is een uniek instrument dat op initiatief van Europol is opgezet en waar meerdere staten aan
meewerken. Met name de Europese lidstaten die getroffen worden door de grote vluchtelingenstroom zijn actief in dit JOT. Het betreft de aankomst-, doorvoer- en bestemmingslanden, waaronder Nederland, maar ook de Verenigde Staten, Interpol en Frontex werken mee.

Dat de vluchtelingenstroom enorm is, weten we allemaal. De reden dat Europol dit JOT heeft geïnitieerd, is om criminaliteit binnen de vluchtelingenstroom tegen te gaan en daarmee Europa veiliger te maken. Vooral mensen-handelaren, vaak in georganiseerd verband, zijn betrokken. Zij bemiddelen in de oversteek naar Europa. Hierbij maken ze valse beloftes, buiten vluchtelingen uit en brengen hen op een inhumane wijze over naar Europa. Hierdoor
zijn in 2014 meer dan drieduizend vluchtelingen tijdens hun oversteek over de Middellandse Zee verdronken.25 Rob Wainwright, directeur van Europol, zegt: ‘We hebben allemaal de tragedies op de nieuwsbeelden gezien, die zich afspeelden op de Middellandse Zee. JOT Mare komt als geroepen. De criminele groepen die illegale migratie veroorzaken en vaak in verband staan met andere internationale misdrijven, moeten worden gestopt.’26 Europol linkt deze menshandelaren aan andere criminaliteit, zoals drugshandel, wapenhandel en terrorisme. Andersom gebeurt het ook: terroristen die bekend zijn bij Europol, worden gelinkt aan de mensenhandelaren die actief zijn rond het Middellandse Zeegebied. Concreet gezien verzamelt Europol alle relevante informatie van de nationale inlichtingendiensten en combineert dit met hun eigen kennis en expertise. Deze werkzaamheden vinden niet alleen plaats vanuit het hoofdkantoor in Den Haag. Ook ter plekke doen mobiele teams onderzoek en bieden zij analytische en forensische ondersteuning.27 Daarnaast is er een team binnen het JOT Mare, dat zich focust op het internet en daar informatie verzamelt en analyseert. Veel criminele netwerken en terroristen gebruiken dit als een propaganda- en communicatiemiddel. In samenwerking met het EMSC, European Migrant Smuggling Centre, wil Europol de illegale migratie van vluchtelingen, maar ook de daarmee verband houdende criminaliteit zoals terrorisme, bestrijden.28              

Conclusie          
Europol is de Europese politiedienst en heeft als doel een veiliger Europa te realiseren. Europol focust met name op het bestrijden van zware internationale criminaliteit. Om deze criminaliteit aan te pakken werkt het nauw samen met de politionele, justitiële en veiligheidsdiensten van de aangesloten landen. In de praktijk is Europol vooral bezig met het analyseren van criminele informatie en het uitwisselen van die informatie aan staten die daar baat bij hebben. Enkele internationale misdrijven staan hoog op het prioriteitenlijstje. Drie daarvan zijn uitgelicht en houden in sommige gevallen verband met het vluchtelingenprobleem. Die drie misdrijven zijn mensenhandel, illegale immigratie en terrorisme. De bestrijding hiervan gaat op basis van Europese samenwerking. Binnen die samenwerking spelen JIT’s (Joint Investigation Teams) een grote rol. Deze gemeenschappelijke onderzoeksteams kunnen worden ingesteld door elke lidstaat met een grensoverschrijdend strafrechtelijk onderzoek. Europol levert soms zelf leden aan deze teams.
Ook ondersteunt het lidstaten in hun onderzoeken en moedigt ze zeer aan gebruik te maken van JIT’s. Helaas kan Europol lidstaten niet dwingen tot actie over te gaan. Een zeer concrete samenwerking binnen het vluchtelingeprobleem is het JOT Mare (Joint Operational Team), dat is ingesteld door Europol. Het doel is de grote vluchtelingenstroom rondom het Middellandse Zeegebied te stroomlijnen en tegen te gaan. Door hier
criminaliteit tegen te gaan, vallen er hopelijk minder slachtoffers van misdrijven binnen de vluch-telingengroep en nog wezenlijker: laten minder vluchtelingen het leven in hun gevaarlijke oversteek naar Europa.            

Concluderend speelt Europol een grote rol in de criminaliteitsbestrijding binnen de vluchte-lingenstroom. Soms indirect door informatie te analyseren en uit te wisselen over misdrijven, die verband kunnen houden met illegale praktijken rondom vluchtelingen. Soms heel concreet door het JOT Mare, dat Europol speciaal heeft ingesteld om de situatie rondom het Middellandse Zeegebied veiliger te maken voor vluchtelingen.

---------------

Eindnoten           

1. Karolien Koolhof, ‘Verdronken jongetje geeft vluchteling en nieuw gezicht’, AD 2 september 2015.
2. Redactie, ‘Vader verdronken Aylan beschuligd van mensensmokkel’, AD1 september 2015.
3. Andreas Kouwenhoven, ‘Zijn dit terrositen of vluchtelingen;’, NRC 7 november 2015.
4. Geert Corstens, Jean Pradel, ‘Het Europese strafrecht’, Deventer: Kluwer 2003, p. 447.
5. Europol, About us, geraadpleegd op 17 december 2015, https://www.europol.europa.eu/content/page/about-us.
6. Europol, History, geraadpleegd op 17 december 2015, https://www.europol.europa.eu/content/page/about-us.
7. Europol, Europol’s operational activities, geraadpleegd op 17 december 2015, https://www.europol.europa.eu/content/page/mandate-119.
8. Artikel 273a Wetboek van Strafrecht.
9. ANP, Duizenden vluchtelingen gered op de Middellandse Zee, geraadpleegd op 17 december 2015, http://www.nu.nl/algemeen/4154165/duizend-vluchtelingen-gered-middellandse-zee.html).
10. Centrum Kindermishandeling en Mensenhandel, Factsheet vluchtelingen en mensenhandel, geraadpleegd op 17 december 2015, http://www.ckm-fier.nl/Factsheet.ashx.
11. Europol, Europol’s operational activities, geraadpleegd op 17 december 2015, https://www.europol.europa.eu/content/page/mandate-119.
12. Redactie, ‘Vluchtelingen eisen toegang tot station Boedapest’, Volkskrant 2 september 2015.
13. Redactie, ‘Abdeslam rekruteerde tussen vluchtelingen in Boedapest’, AD 3 december 2015.
14. Elif Isitman, ‘Gebroeders Abdeslam waren als bij Interpol en Europol bekend’, Elsevier, 5 december 2015.
15. ‘EenVandaag’, AVRO/TROS, 16 januari 2015.
16. ‘EenVandaag’, AVRO/TROS, 25 april 2013.
17. ‘EenVandaag’, AVRO/TROS, 16 januari 2015.
18. Europol, Joint Investigation Teams (JITS), geraadpleegd op 17 december 2015, https://www.europol.europa.eu/content/page/joint-investigation-teams-989.
19. Europol, History, geraadpleegd op 17 december 2015, https://www.europol.europa.eu/content/page/history-149.
20. Europol, General legal basis for JIT’s, geraadpleegd op 17 december 2015, https://www.europol.europa.eu/content/general-legal-basis-jits.
21. Van Renswoude, van Avesaath, Tekst en Commentaar Wetboek van Strafvorering, Kluwer, 11e druk, p. 1625.
22. Europol, History, geraadpleegd op 17 december 2015, https://www.europol.europa.eu/content/page/history-149.
23. Europol, Historical background, geraadpleegd op 17 december 2015, https://www.europol.europa.eu/content/page/JITs-history.
24. ANP, Speciaal team Europol pakt stroom aan vluchtelingen aan, geraadpleegd op 17 december 2015, http://www.nu.nl/buitenland/4012663/speciaal-team-europol-pakt-stroom-vluchtelingen-.html.
25. Europol, JOT Mare, geraadpleegd op 17 december 2015, https://www.europol.europa.eu/content/jot-mare.
26. ANP, Speciaal team Europol pakt stroom aan vluchtelingen aan, geraadpleegd op 17 december 2015, http://www.nu.nl/buitenland/4012663/speciaal-team-europol-pakt-stroom-vluchtelingen-.html.
27. Europol, JOT Mare, geraadpleegd op 17 december 2015, https://www.europol.europa.eu/content/joint-operational-team-launched-combat-irregular-migration-mediterranean.
28. Europol, Media corner: JOT launched to combat irregular migration in the Meditterranean, geraadpleegd op 17 december 2015, https://www.europol.europa.eu/content/jot-mare.