Simon van der Aa

De aanpak van terugkerende jihadgangers - Door Matthijs de Bruin

Op 13 november 2017 werd terugkerende jihadganger Laura Hansen veroordeeld tot een gevangenisstraf van dertien maanden voor het medeplegen van voorbereidings- en bevorderingshandelingen voor terroristische misdrijven. De uitspraak is onherroepelijk, nu zowel het Openbaar Ministerie als Laura hebben besloten niet in beroep te gaan. Volgens sommigen is de straf te laag voor iemand die een groot gevaar kan vormen voor de Nederlandse maatschappij. Er zou namelijk sprake kunnen zijn van onderliggende bedoelingen, bijvoorbeeld het plegen van een terroristische aanslag op Nederlandse bodem. Mede hierom is er een wetsvoorstel ingediend waarmee terugkerende jihadgangers preventief kunnen worden vastgezet. Kan dit zomaar? Want hoewel het voorstel te begrijpen is, zijn er nogal een aantal bezwaren te noemen.

De bezorgdheid over terugkerende jihadgangers

In 2015 reist Laura Hansen samen met haar man en twee kinderen naar het gebied van de Islamitische Staat (IS). Opeens verschijnt Laura in juli 2016 op de Koerdische televisie met het bericht dat ze gevlucht zou zijn van het kalifaat. Ze meldt zich bij het Nederlandse consulaat en begin augustus 2016 keert Laura terug naar Nederland. Bij aankomst wordt ze meteen aangehouden op verdenking van deelname aan een terroristische organisatie. De zaak van Laura is niet het enige concrete voorbeeld: op 14 september 2017 werd in Debatcentrum ‘De balie’ te Amsterdam een IS-strijder herkent.[1] Ondanks om pogingen hem tegen te houden vlucht hij weg. De bezorgdheid voor terugkerende jihadstrijders is gezien deze voorbeelden dus terecht.

Maar deze bezorgdheid is niet iets nieuws. Al voor de opkomst van IS wordt er al gewaarschuwd voor de terugkeer van Jihadgangers. Zo gaf Nationaal Coördinator Terrorismebestrijding Dick Schoof in november 2013 al aan dat terugkerende strijders enorm goed in de gaten moeten worden gehouden op het moment dat zij terugkeren naar Nederland of andere Europese landen[2]. Zo moet worden voorkomen dat zij een aanslag kunnen plegen of op een andere manier een bedreiging kunnen vormen voor de Nederlandse samenleving.

Het huidig wettelijk kader betreffende terugkerende jihadstrijders

Is deze individuele controle ook genoeg? Moeten er geen verdere maatregelen moeten worden genomen tegen terugkerende jihadstrijder? Daarom bestaat er sinds 1 maart 2017 de relatief onbekende ‘Tijdelijke wet bestuurlijke maatregelen terrorismebestrijding’ (Twbmt). Op grond van deze wet kunnen aan personen die een gevaar voor de nationale veiligheid vormen of het voornemen hebben zich aan te sluiten bij terroristische groepen vrijheidsbeperkende maatregelen worden opgelegd.[3] De maatregelen kunnen dus zowel opgelegd worden aan personen die het voornemen hebben zich aan te sluiten bij een terroristische organisatie als degenen die terugkeren vanuit een terroristische organisatie. De genoemde maatregelen zijn neergelegd in art. één Twbmt en bestaan uit een meldplicht, contactverbod of gebiedsverbod. Ook kan het een persoon op grond van art. drie Twbmt verboden worden het Schengengebied te verlaten indien het vermoeden bestaat dat die persoon zich wil aansluiten bij een terroristische organisatie. Voor de oplegging van de maatregelen is vereist dat deze noodzakelijk zijn ter bescherming van de nationale veiligheid. De afweging en de oplegging van de uiteindelijke maatregel ligt bij de Minister van Justitie & Veiligheid (J & V). De uitvoerende macht gaat daarmee op de stoel van de rechter zitten, wat op gespannen voet staat met de scheiding der machten. Om dit te compenseren kan op grond van art. 5 Twbmt beroep in worden gesteld tegen de opgelegde maatregel(en) van de minister.

Een andere bevoegdheid die aan de Minister van Justitie & Veiligheid is verleend is het intrekken van het Nederlanderschap. Hij kan deze bevoegdheid toepassen op jihadisten met een dubbele nationaliteit die zich hebben aangesloten bij een terroristische organisatie.[4] Wanneer is er dan sprake van aansluiting? Daarover zegt de memorie van toelichting dat aan twee voorwaarden moet zijn voldaan[5]:

1. ‘’Op grond van gedragingen van betrokkene kan worden vastgesteld dat boven redelijke twijfel verheven is dat hij de door de terroristische organisatie nagestreefde doelen onderschrijft en de intentie heeft op zich aan te sluiten bij de organisatie’’.
2. ‘’Betrokkene verricht feitelijke handelingen voor of ten behoeve van de terroristische organisatie’’.

Het gaat dus om een combinatie van intentie en feitelijk handelen, de enkele intentie om je aan te sluiten is dus niet voldoende voor intrekking en vice versa voor feitelijk handelen. Hiermee worden mensen die bijvoorbeeld op humanitaire gronden medische hulp verlenen aan onder andere leden van een terroristische organisatie uitgesloten. Net zoals bij de hiervoor genoemde maatregelen gaat er geen strafrechtelijk oordeel aan vooraf, maar wel achteraf op grond van artikel 22A Rijkswet op het Nederlanderschap. Dit artikel betreft de rechtsbescherming en bepaalt onder andere dat de Minister van J & V vier weken na de intrekking van het Nederlanderschap de rechtbank van het besluit kennis moet geven. Dit geldt niet als degene van wie de nationaliteit is ingetrokken zelf binnen deze periode beroep instelt. Zo wordt het besluit dus altijd aan een rechtelijke toetst onderheven.

Wetsvoorstel betreffende de Wet administratieve detentie

Hoewel deze maatregelen ongetwijfeld effect zullen hebben, is het maar de vraag of de maatregelen vergaand genoeg zijn om een aanslag te voorkomen. Daarom vinden sommige mensen dat er strengere maatregelen genomen moeten worden. Eén van de voorstellen daartoe is de Wet administratieve detentie, welke zich op het moment van schrijven in de voorbereidende fase bevindt. Deze wet moet de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties een nieuwe bevoegdheid toekennen. Deze bevoegdheid houdt in dat de minister een individu in administratieve detentie kan opnemen voor een periode van zes maanden. Deze periode kan daarna telkens opnieuw met een periode van zes maanden worden verlengd. De maatregel mag niet langer duren dan noodzakelijk is voor de bescherming van de nationale veiligheid.[6] De maatregel is blijkens de Memorie van Toelichting gericht op ‘’alle personen die op grond van hun gedragingen in verband kunnen worden gebracht met mogelijke terroristische activiteiten of de ondersteuning daarvan’’.[7] De personen die hier bedoeld worden zijn de daadwerkelijke jihadgangers en personen die zich bezig houden met het actief uitwisselen en propageren van het jihadistische gedachtegoed.[8] De Algemene Inlichtingen- en Veiligheidsdienst (AIVD) is de instantie die deze beoordeling per individu maakt. De Minister heeft de mogelijkheid tot het opleggen van de maatregelen dan ook alleen wanneer de AIVD dit voorstelt.

Voor de indiening van het wetsvoorstel worden twee redenen genoemd, die eigenlijk voortkomen uit twee beperkingen die ons huidige strafrecht kent bij de bestrijding van terugkerende jihadgangers[9]:

• Voor personen die een mogelijk gevaar vormen voor de Nederlandse samenleving maar waarvoor een rechtelijke grondslag ontbreekt.
• De jihadistische beweging is zo groot dat niet alle mogelijke gevaarlijke personen in de gaten kunnen worden gehouden. Hier zijn op dit moment simpelweg niet de capaciteiten voor.

De initiatiefnemers van het wetsvoorstel menen dat het noodzakelijk is om de juridische mogelijkheden van de overheid uit te breiden ter bestrijding van jihadisten en dergelijke personen. Ook vinden zij dat het huidige geheel aan maatregelen niet voldoende is voor de bestrijding, waaronder de hiervoor genoemde maatregelen op grond van de Twbmt. Het uiteindelijke doel van de wet is het preventief vastzetten van mogelijke gevaarlijke personen om de nationale veiligheid te waarborgen.[10] Ook zou het voorstel de groei van jihadistische groepen in het algemeen kunnen remmen.

De bezwaren tegen het wetsvoorstel

Opvallend aan de memorie van toelichting is dat het zwijgt over de bezwaren die tegen de administratieve detentie kunnen worden ingebracht. Dit is enigszins begrijpelijk, aangezien er nogal een aantal bezwaren zijn op te merken over het wetsvoorstel. Allereerst kan in principe iemand levenslang worden opgesloten zonder een voorafgaand rechtelijk proces op grond van de administratieve detentie. De maatregel kan immers onbeperkt worden verlengd. Een individu kan pas een stap naar de rechter maken als de maatregel al aan hem is opgelegd en hij zelf besluit in beroep te gaan. Vervolgens mag de rechter het besluit van de minister enkel marginaal toetsen. Dit betekent dat hij alleen mag nagaan of de minister het besluit onder de gegeven omstandigheden en de betrokken belangen in redelijkheid had mogen nemen. Er vindt geen inhoudelijke toetsing van het besluit plaats en de rechter kan deze enkel vernietigen. De rechter kan er geen ander besluit voor in de plaats laten treden. Daarmee wordt de gerechtelijke procedure eerder behandelt als een bestuurszaak dan een strafzaak, terwijl we het hier gaat om een vrijheidsontnemende-maatregel dat in principe eindeloos kan worden verlengd. Ook betekent de marginale toetsing dat waardering van het bewijs overgelaten wordt aan de AIVD en dat de rechter dit bewijs niet inhoudelijk kan toetsen. Hierdoor ontstaat het gevaar dat de administratieve detentie gegrond kan worden op bewijs dat een rechter nooit als bewijs zou waarderen. Vanuit dit oogpunt is het wenselijker om te kiezen voor een proces dat meer de strafrechtelijke garanties biedt dan de bestuurlijke, zoals een volle inhoudelijke toetsing van de zaak in plaats van een marginale toets.

Daarnaast vindt er ook een schending van de scheiding der machten plaats, doordat de bewijswaardering is overgelaten aan het bestuur en niet aan de rechter. Deze inbreuk gaat niet alleen op voor de bewijswaardering, maar ook voor oplegging van de maatregel; waar in het strafrecht een straf of maatregel pas definitief kan worden opgelegd na een rechterlijke uitspraak, is het hier de AIVD en de Minister van J & V die deze uitspraak doen. In het bestuursrecht komt het vaker voor dat bestuursorganen de wet uitleggen en toepassen, waarna altijd een rechterlijke toetsing mogelijk is via bezwaar en beroep. Is dit ook wenselijk op het gebied van het strafrecht, vooral daar waar de vrijheid van een iemand op het spel staat? Hierover gaf de Raad van State in juli 2015 een ongevraagd advies na de ontwikkeling van de bestuurlijke boete.[11] Zij gaf aan dat de keuze voor het strafrecht of het bestuursrecht gebaseerd is op praktische keuzes waarbij efficiëntie, effectiviteit en professionaliteit doorslaggevend zijn. Deze praktische keuzes zie je ook terug in de memorie van toelichting voor de keuze van administratieve detentie: het strafrecht wordt omzeild doordat deze te weinig effectief en efficiënt kan zijn op het gebied van terugkerende jihadstrijders. Daarnaast is de AIVD het orgaan dat volgens de initiatiefnemers professioneel genoeg is om de beoordeling van de rechter over te nemen. Verder gaf de Raad van State aan dat de wetgever onvoldoende rekening houdt met de verschillen tussen het strafrechtelijk- en bestuurlijk stelsel, met name op het terrein van rechtsbescherming en rechtsgevolgen.[12] Ook dit onvoldoende rekening houden met de verschillen laat het wetsvoorstel in de Memorie van Toelichting duidelijk zien. Het benoemt op geen enkele manier de verschillen tussen straf- en bestuursrecht en de daarbij komende bezwaren. Het zwijgt bijvoorbeeld over de vraag of het bestuur niet teveel op de stoel van de rechter gaat zitten. Vanuit het oogpunt van de scheiding der machten en het rechtstaatsprincipe, dat de burger beschermt wordt tegen het handelen door de overheid, kan gezegd worden dat dit wel het geval is.

Conclusie

Er zijn nogal wat bezwaren aan te voeren tegen het wetsvoorstel. Er wordt voorbij gegaan aan een aantal fundamentele beginselen van ons democratische stelsel en het beginsel van de rechtsstaat. Een grote kans om aangenomen te worden maakt het voorstel dan ook niet. Niet vergeten moet worden dat het wetsvoorstel een belangrijk punt aankaart, namelijk het mogelijke gevaar van terugkerende jihadstrijders voor de Nederlandse samenleving. Zoals de initiatiefnemers van het wetsvoorstel aangeven is het huidige stelsel van maatregelen waaronder de Tijdelijke wet bestuurlijke maatregelen terrorisme bestrijding niet voldoende om dit gevaar te beëindigen laat staan verminderen. Wat overblijft, is de lastige vraag naar wat wel een goed en passend alternatief zou zijn…

[1] Volkskrant, Syrische IS-strijder loopt vrij rond in Nederland en bezocht bijeenkomst in De Balie, 24 november 2017, te vinden op www.volkskrant.nl, (laatst geraadpleegd op 27 november 2017).

[2] NU.nl, ‘terugkerende Syriëganger ervaren met wapens’, 10 november 2013, te vinden op www.nu.nl, (laatst geraadpleegd op 28 november 2017).

[3] Eerste Kamer, Tijdelijke wet bestuurlijke maatregelen terrorismebestrijding, aangenomen op 17 mei 2016, te vinden op www.eerstekamer.nl, (laatst geraadpleegd op 28 november 2017).

[4] Rijkswet houdende wijziging van de Rijkswet op get Nederlanderschap in verband met het intrekken van het Nederlanderschap in het belang van de nationale veiligheid.

[5] Kamerstukken II 2015/16, 34 356 (R2064), 3, p. 6.

[6] Kamerstukken II 2016/17, 34747, 3, p. 4.

[7] Kamerstukken II 2016/17, 34747, 3, p. 2.

[8] Kamerstukken II 2016/17, 34747, 3, p. 2.

[9] Kamerstukken II 2016/17, 34747, 3, p. 2.

[10] Kamerstukken II 2016/17, 34747, 3, p. 4.

[11] Staatscourant, Advies van de Afdeling advisering van de Raad van State aan de Minister van Veiligheid en Justitie inzake sanctiestelsels, 13 juli 2015, uitgegeven op 15 september 2015, nr. 30280, p. 5 en 6.

[12] Staatscourant, Advies van de Afdeling advisering van de Raad van State aan de Minister van Veiligheid en Justitie inzake sanctiestelsels, 13 juli 2015, uitgegeven op 15 september 2015, nr. 30280, p. 6.