Simon van der Aa

Wet op de identificatieplicht (WID) - Door Veronique Wessel

Ben ik verplicht om mijn ID te tonen?

 

De identificatieplicht. Een begrip van algemene bekendheid in Nederland. Het wordt dan ook eenieder aangeraden om te allen tijde een identiteitsbewijs (hierna: ID) bij zich te dragen. Dit is niet alleen handig om clubs en kroegen binnen te komen, maar ook in andere situaties. De politie is namelijk bevoegd om de identiteit van een persoon vast te stellen. Hoe ver strekt deze bevoegdheid en welke wettelijke regelingen zijn van toepassing? Mag dit gewoon zomaar, of moet er wel aanleiding voor zijn? En stel, je bent je ID vergeten, staat hier een sanctie op? Na de wetgeschiedenis en een aantal bestanddelen van het relevante wetartikel zal worden uiteengezet hoe de ID-plicht in de praktijk in hoofdlijnen werkt.

 

Wetsgeschiedenis

Ooit begon de regelgeving omtrent de identificatieplicht met de wet van 9 december 1993 tot ‘Aanwijzing van documenten dienende ter vaststelling van de identiteit van personen, alsmede van enige gevallen waarin de identiteit van personen aan de hand van deze documenten’.[1] Deze wet is op 1 juni 1994 inwerking getreden. Na verschillende wijzigingen is de wet geworden tot hoe het nu bekend staat, namelijk als de Wet op de identificatieplicht (hierna: Wid). De belangrijkste wijziging van de toen geldende wet is de wijziging die in werking is getreden op 1 januari 2015[2].  Deze wijziging werd ingevoerd met de Wet op de uitgebreide identificatieplicht.[3] Als we die wijziging onder de loep nemen wordt duidelijk dat de toen geldende wet in de kern wordt gewijzigd. Het voorstel beoogt een uitbreiding van bevoegdheden van politie en toezichthouders voort te brengen. Door de invoering van de plicht om een ID te tonen wordt er een bijdrage geleverd aan de betere handhaving van de regels en wordt het toezicht in de openbare ruimte verbetert.[4]

 

Het wetsvoorstel strekte ertoe om de politie, buitengewoon opsporingsambtenaren en toezichthouders de bevoegdheid toe te kennen burgers om inzage in het ID te vorderen. Het doel dat de regering met deze uitbreiding van bevoegdheden beoogt na te streven is dat de effectiviteit en gezag van het optreden van politie en toezichthouders in openbare, publieke ruimtes wordt versterkt. Het wordt mogelijk voor politie en toezichthouders om in de uitoefening van hun functie de burgers aan te kunnen spreken. De regering vindt dat de uitbreiding geen inbreuk maakt op de privacy en persoonlijke levenssfeer van de burgers. De politie moet weten met wie zij te maken hebben en het moet daarom niet mogelijk zijn dat burgers valse namen opgeven. Dit doet namelijk af aan de effectiviteit van de controle en toezicht. Het wetsvoorstel bevat daarom een regeling die aan burgers een identificatieplicht oplegt. Daarnaast bevat het voorstel bepalingen omtrent wat deze plicht inhoudt, wie de bevoegdheid heeft om naar het ID te vragen en de consequenties wanneer een burger niet in staat is om zijn of haar ID te tonen. De Wid noemt voorgaand doel dan ook in zijn preambule: ‘dat het ter verbetering van de handhaving van regelingen voor de uitvoering waarvan bekendheid met de identiteit van een persoon van belang is, wenselijk is te bepalen met welke documenten de identiteit van personen in bij de wet aangewezen gevallen kan worden vastgesteld alsmede enige van deze gevallen aan te wijzen’.

De identificatieplicht vindt zijn grondslag in de Wid. In het tweede artikel van de wet is geregeld dat een ieder die de leeftijd van veertien jaar heeft bereikt, verplicht is op de eerste vordering van een ambtenaar als bedoeld in artikel 8 Politiewet een ID als bedoeld in artikel 1 Wid ter inzage moet aanbieden.

 

Enkele bestanddelen onder de loep

Die de leeftijd van veertien jaar heeft bereikt

Omdat het ging om een uitbreiding van de bevoegdheden van politie en toezichthouders, was het noodzaak om te bepalen voor wie deze plicht zou moeten gelden. Moest deze verplichting ook worden opgelegd aan jeugdigen? Voor  deze groep van jeugdigen geldt dat zij vanwege hun leeftijd niet vervolgbaar zijn, dit ingevolge artikel 486 Sv. Daarom werd het niet noodzakelijk geacht om de grens van de identificatieplicht vast te stellen op twaalf jaar. De groep van vijftien- en zeventienjarigen is de grootste groep (op het gebied van jeugdigen) die in aanraking komt met de politie. Wanneer de grens op vijftien jaar wordt gesteld, dan is het aannemelijk dat de vijftien jarigen zich proberen te onttrekken aan de plicht tot identificatie. Uit praktische redenen heeft de regering de grens vastgesteld op veertien jaar.[5]

 

Documenten die als ID kunnen fungeren

Artikel 1 Wid noemt de documenten op waarmee de identiteit van personen kan worden vastgesteld. In tegenstelling tot bijvoorbeeld Frankrijk en Duitsland, heeft Nederland er niet voor gekozen om van overheidswege een aparte ID-kaart te verstrekken aan burgers. De Nederlandse regering wilde niet volgen in dit voorbeeld omdat de regering veel risico’s voorzag. Het was daarnaast in 1993 onder de oude wet ook al zo dat er een plicht bestond om op verzoek een ID te tonen. In 1993 was het ook niet noodzakelijk om slechts over één bepaald ID-bewijs te beschikken. Het leek daarom niet noodzakelijk dit te wijzigen. Het blijft voor de burgers mogelijk om te voldoen aan de identificatieplicht door gebruik te maken van de bestaande erkende identiteitsbewijzen.[6]

 

Artikel 1 noemt in lid 1 als geldige identiteitsbewijzen de volgende bewijzen: geldig reisdocument of een Nederlandse identiteitskaart (sub 1), documenten waarover een vreemdeling ingevolge de Vreemdelingenwet 2000 moet beschikken (sub 2), een geldig nationaal diplomatiek of dienstpaspoort (sub 3), of een geldig rijbewijs (sub 4). In alle gevallen waarin een identificatieplicht is, kunnen burgers gebruik maken van de identiteitsbewijzen als bedoeld in artikel 1 Wid. De plicht houdt in dat in alle gevallen waarin een identificatieplicht bestaat, burgers zich van een dergelijk bewijs moeten kunnen bedienen. Wat opvalt is dat een rijbewijs ook kan volstaan als identiteitsbewijs. Dit komt omdat op een rijbewijs het sofi-nummer staat vermeld. Om deze reden zal het tonen van een rijbewijs voldoende zijn. Vroeger was het gebruik van een rijbewijs als ID minder voor de hand liggend. Echter, in de loop van de tijd is het toch meer geaccepteerd mede om het gebruiksgemak voor de burger.[7] Op 1 januari 2018 waren er ruim elf miljoen burgers met een rijbewijs en dat is 81% van de bevolking van achttien jaar of ouder.[8] Let wel, een rijbewijs volstaat in de meeste gevallen maar niet in alle situaties. Het volstaat bijvoorbeeld niet in situaties waarin het gaat om rechtmatig verblijf en de vaststelling van de nationaliteit.[9]

 

Regelmatig wordt de vraag opgeworpen of men zich mag legitimeren met een identiteitsbewijs welke is verlopen of ongeldig is verklaard. Het blijft het uitgangspunt dat de Wegenverkeerswet en de Paspoortwet aangeven aan welke eisen een geldig document moet voldoen om te fungeren als een geldig document. Een ander uitgangspunt is dat men pas volledig voldoet aan de plicht van het tonen van een ID, als deze een geldig bewijs toont. Voorgaande ligt in de tekst der wet besloten. Dit houdt dus in dat er geen ongeldig of verlopen identiteitsbewijs getoond mag worden.[10]

 

Bevoegdheid tot vorderen inzage identiteitsbewijs  

Op eerste vordering van een ambtenaar als bedoeld in artikel 8 Politiewet moet een ID dus worden getoond. Welke ambtenaren zijn dan bevoegd om de identiteit van een persoon vast te stellen? Het gaat hierbij om een ambtenaar van de politie. Uit het eerste lid vloeit voort dat een ambtenaar van politie bevoegd is zover dat redelijkerwijs noodzakelijk is voor de uitoefening van de politietaak. Het tweede en derde lid bepalen dat gelijke bevoegdheid toekomt aan de buitengewoon opsporingsambtenaar respectievelijk aan de militair van de Koninklijke marechaussee. De Wid regelt de ID-plicht van burgers ten opzichte van ambtenaren van de politie, maar op basis van andere wetten is deze bevoegdheid ook aan andere ambtenaren en functionarissen gecreëerd. Als voorbeeld kan worden gegeven artikel 142 Wetboek van Strafvordering, waar de bevoegdheid tot het vorderen van het tonen van een ID ook wordt gegeven aan buitengewoon opsporingsambtenaren. De plicht geldt ook ten aanzien van bijzondere toezichthouders op grond van artikel 5:16a Algemene wet bestuursrecht (Awb) en artikel 1:34 Algemene Douanewet.[11] 

 

ID-plicht in de praktijk

Naar aanleiding van de wijziging door invoering van de Wet op de uitgebreide identificatieplicht is er de bevoegdheid gecreëerd voor ambtenaren om inzage te vorderen van het ID-bewijs. Het invoeren van deze bevoegdheid werd benodigd geacht met het oog op het verbeteren van toezicht en mogelijkheid tot handhaving. Er gold ten overstaan van deze wijziging en daarmee de nieuwe bevoegdheden, een beleidsregel welke een overzicht gaf van de belangrijkste onderdelen uit de Wet op de uitgebreide identificatieplicht. Deze beleidsregel werd ‘Aanwijzing uitbreiding identificatieplicht’ genoemd welke was opgesteld door het College van Procureurs-Generaals op grond van artikel 130 lid 4 RO. Het college kan op basis van dit artikel algemene en bijzondere aanwijzingen geven betreffende de uitoefening van taken en bevoegdheden van het openbaar ministerie. De aanwijzing ging onder andere in op situaties waarin identiteitscontrole op zijn plek kan zijn, alsmede situaties waarin dit niet op zijn plek is.[12] De nationale politie besloot uiteindelijk om deze aanwijzing niet langer als zelfstandige beleidsregel te handhaven. Om deze reden heeft de korpschef in samenwerking met de Commandant van de Koninklijke marechaussee en de directeuren van de bijzondere opsporingsdiensten besloten om een instructie vast te stellen. De aanwijzing kwam daarmee te vervallen en de instructie trad op 1 januari 2017 in werking. Toch wordt in de instructie de inhoud van de eerdere aanwijzing gehandhaafd. Dit is van belang om de kwaliteit van de bevoegdheid te blijven bevorderen. De bevoegdheid tot het vorderen van inzage is alleen benodigd in gevallen waarin dit noodzakelijk is voor de redelijke taakuitoefening. Om deze reden moet ook de instructie bijdragen aan de eenduidige invulling van gebruik van de bevoegdheid. De instructie geeft, net als de aanwijzing, aan op welke wijze de bevoegdheid moet worden uitgeoefend en in welke situaties controle van het ID op zijn plaats is.

 

In het kader van de uitoefening van de functie kunnen de ambtenaren die daartoe bevoegd zijn personen aanspreken voor inzage in het ID. In een dergelijk geval wijkt de anonimiteit van deze persoon voor de bevoegdheid tot vordering. De wetgever heeft het van belang geacht dat de ambtenaar weet met wie ze te maken heeft in geval van de noodzakelijke en redelijke taakuitoefening. Let wel, het gaat hier niet om een bevoegdheid tot het controleren van het ID. Met ander woorden: er moet wel aanleiding zijn voor het vorderen tot inzage. Voor de burger geldt er dus geen draagplicht van het ID maar een toonplicht. De vorderingsbevoegdheid voor politie, welke is gegrond op politietaak. Deze politietaak bestaat, zoals eerder benoemd, uit strafrechtelijke handhaving van de rechtsorde maar ook op de onmiddellijke handhaving van de openbare orde. Het idee achter de verruiming van de Wet op de identificatieplicht met de bevoegdheid tot inzage is dan ook dat de politietaak vergemakkelijkt wordt. De verruiming levert dan ook een bijdrage op aan de handhaving.

 

De bevoegdheid tot vordering van inzage bestaat alleen indien dit noodzakelijk is voor de redelijke taakuitoefening van de ambtenaar in functie. Er bestaat dan ook een zekere beoordelingsmarge voor de bevoegde ambtenaar in het gegeven geval. Met andere woorden moet er voor de bevoegde ambtenaar altijd een geldige reden zijn op basis van de politietaak wat maakt dat gebruik van de bevoegdheid noodzakelijk is. Achteraf moet dan ook worden kunnen aangetoond dat de noodzaak tot het inzetten van de bevoegdheid aanwezig was. Wat is denkwijze van de rechtspraak over dit samenspel van woorden? Er is volgens de rechtspraak sprake van een redelijke taakuitoefening indien er verband bestaat tussen de taakuitoefening en het toepassen van de bevoegdheid tot vordering. De vorderingsbevoegdheid moet daarnaast ook redelijkerwijs noodzakelijk zijn voor de vervulling van de politietaak. Natuurlijk bestaat er bij de invoering van de toonplicht in risico op discriminatoire of stigmatiserende toepassing van deze plicht. De wetgever was zich bewust van dit risico en achtte het voldoende en toereikend dat het College van Procureurs-Generaals (destijds) een aanwijzing hebben opgesteld om zo eenheid te creëren in de vorderingsbevoegdheid onder ambtenaren. Met de invoering van deze toonplicht kwam ook het besef dat het risico op frauderen met ID-bewijzen groter werd. Het risico wordt vergroot omdat de persoon die geen ID kan tonen een boete opgelegd kan krijgen. Daarmee wordt de kans op onttrekking aan de verplichting ook groter. Er zijn daarom tezamen met de uitbreiding van de toonplicht maatregelen genomen om fraude aan te pakken.

 

Om toch een eenheid te creëren van het gebruik van bevoegdheid bevat de instructie een aantal situatie waarin de noodzaak van identiteitscontrole aanwezig kan zijn. Situaties waarin identiteitscontrole noodzakelijk kan zijn doet zich voor bijvoorbeeld wanneer: een auto ’s nachts op een industrieterrein alleen maar rond rijdt, hangjongeren overlast in de openbare ruimte veroorzaken, een persoon aangifte wil doen van een strafbaar feit of bijvoorbeeld in geval van verkeersovertredingen. Gevallen waarin de controle niet noodzakelijk wordt geacht doet zich voor in het geval de identiteit van een persoon al bekend is bij de ambtenaar die de vordering tot inzage wil doen. Ambtshalve bekend is een identiteit die al eerder op basis van een document als bedoeld in artikel 1 Wid aantoonbaar is vastgesteld. Noodzakelijk is ook niet de situatie waarin het een grote groep personen betreft zonder dat er verder aanleiding bestaat voor de controle. Tot slot noemt de instructie de situatie waarin er preventief gefouilleerd worden bij personen bij wie geen wapens of drugs worden aangetroffen en zonder verdere aanleiding. De ambtenaar in functie zal verslag doen van de identiteitscontrole in de daarvoor bestemde systemen. Daarnaast moet de ambtenaar in het proces-verbaal de feiten en omstandigheden waarop de identiteitscontrole is gegrond en de precieze aanleiding die aan de vordering tot inzage ten grondslag lag moeten opnemen.[13]

 

Sanctie

Stel, ik vergeet mijn ID en kan hem daarom niet tonen wanneer dat gevorderd wordt door een daartoe bevoegde ambtenaar, is daar ook een sanctie aan verbonden? Deze vraag moet op grond van artikel 447e Sr bevestigend worden beantwoord. Dit artikel bepaald dat de persoon die niet kan voldoen aan de verplichting om een identiteitsbewijs ter inzage aan te bieden, welke hem is opgelegd krachtens (onder andere) de Wid, gestraft zal worden met een geldboete van de tweede categorie. Ingevolge artikel 23 lid 4 Sr bedraagt een boete van de tweede categorie sinds 1 januari 2018 €4.150 euro, wat overigens een flink bedrag is.

 

Daarnaast bestaat er de kans dat de persoon die geen identiteitsbewijs kan tonen wordt aangehouden als verdachte. Verdachte wordt vervolgens meegenomen naar het politiebureau om daar onderworpen te worden aan andere identificatiemaatregelen ex artikel 27a, 55b en c Wetboek van Strafvordering. Hoofdregel is dat de persoon die zich niet kan identificeren, wordt verdacht van een strafbaar feit als omschreven in artikel 447e Wetboek van Strafvordering. Echter, er zijn ook gevallen te noemen waarin het niet opportuun is om te vervolgen voor het strafbare feit. De instructie noemt als voorbeelden: personen met wie de politie in het kader van hulpverlening krijgt te maken, als betrokkene een verwarde/gestoorde persoon is die op straat wordt aangetroffen of de persoon die op heterdaad wordt betrapt bij een overval.[14]

 

Conclusie

De grondslag voor de identificatieplicht is artikel 2 Wet op de identificatieplicht. Met de komst van de Wet op de uitgebreide identificatieplicht zijn de bevoegdheden van politie en andere bevoegde ambtenaren aanzienlijk uitgebreid. Door deze wijziging is het mogelijk geworden om, wanneer de het redelijkerwijs noodzakelijk is voor de uitvoering van de taakuitoefening, inzage in het ID te vorderen. De woordencombinatie ‘redelijkerwijs noodzakelijk’ is dan ook een begrip met veel beoordelingsmarge waardoor het nodig werd bevonden dat er enig beleid werd opgesteld omtrent het gebruik van de bevoegdheid tot vordering. De beleidsregel bestond eerst uit een aanwijzing welke was opgesteld door het College van Procureurs-Generaals krachtens de hen toegekende bevoegdheid uit artikel 130 lid 4 RO. De beleidsregel is uiteindelijk vervallen en vervangen door een instructie welke is opgesteld onder leiding van de nationale politie. Deze instructie bevat in grote lijnen dezelfde inhoud als de aanwijzing en beoogt enige eenheid te creëren in de uitoefening van de bevoegdheid.

 

De instructie bevat het kader waarbinnen de bevoegdheid uitgeoefend kan en mag worden. Volgens rechtspraak is er sprake van ‘redelijkerwijs noodzakelijk voor de taakuitoefening’ wanneer er een causaal verband bestaat tussen  de taakuitoefening en het toepassen van de bevoegdheid tot vordering. Om enig handvat aan te bieden zijn er een aantal situaties uiteengezet waarin het noodzakelijk kan zijn om inzage in het ID te vorderen, net als de situaties waarin het niet noodzakelijk wordt geacht.

 

Het niet voldoen aan de identificatieplicht uit artikel 2 Wid levert dan ook een strafbaar feit op. Krachtens artikel 447e Sr. wordt aan de persoon die niet in staat is om op vordering van de bevoegde ambtenaar zijn ID te tonen een geldboete uit de tweede categorie opgelegd. We hebben gezien dat de boete ruim €4.000 euro bedraagt en daarmee erg fors is. Daarnaast heeft de ambtenaar de mogelijkheid om je aan te houden als verdachte wegens overtreding van artikel 447e Sr. Dit hoeft niet per se altijd zo te zijn, immers zijn er ook situaties denkbaar waarop het niet opportuun kan zijn om direct te vervolgen. In Nederland wordt daarmee een toonplicht gehanteerd en geen draagplicht, maar het ene impliceert natuurlijk het andere.

 

Concluderend: lieve mensen, neem te allen tijde je ID of rijbewijs mee!

 

Eindnoten

 

[1] Kamerstukken I 1993/94, 22 694, 51.

[2] Kamerstukken II 2003/04, 29 218, 3.

[3] Instructie identificatieplicht over de uitoefening van bevoegdheden op grond van de Wet op de identificatieplicht van 30 december 2016, Stcrt. 2016, 70055.

[4] Instructie identificatieplicht over de uitoefening van bevoegdheden op grond van de Wet op de identificatieplicht van 30 december 2016, Stcrt. 2016, 70055.

[5] Kamerstukken II 2003/04, 29 218, 3.

[6] Kamerstukken II 2003/04, 29 218, 3.

[7] Kamerstukken II 2003/04, 29 218, 3.

[8] Centraal bureau statistiek, ‘Rijbewijs’, cbs.nl 2018.

[9] Abels in: T&C Strafvordering 2017,Deventer: Kluwer 2013, art. 1 WID (actueel tot 01-07-2017).

[10] Abels in: T&C Strafvordering 2017,Deventer: Kluwer 2013, art. 1 WID (actueel tot 01-07-2017).

[11] Instructie identificatieplicht over de uitoefening van bevoegdheden op grond van de Wet op de identificatieplicht van 30 december 2016, Stcrt. 2016, 70055.

[12] Aanwijzing uitbreiding identificatieplicht van 17 december 2009, Strct. 2009, 19481.

[13] Instructie identificatieplicht over de uitoefening van bevoegdheden op grond van de Wet op de identificatieplicht van 30 december 2016, Stcrt. 2016, 70055.

[14] Instructie identificatieplicht over de uitoefening van bevoegdheden op grond van de Wet op de identificatieplicht van 30 december 2016, Stcrt. 2016, 70055.